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其将背后所隐藏的主流解释对司法实践的无所助益，表现得淋漓尽致[[118]]。

这种科层约谈模式的效果，在针对环境保护、食品药品安全等领域的社会性规制实践中体现得尤为显著。从地方分权的角度出发，对于社会性规制领域的监管困境，诸多学者提出了不同的理论框架。

[74]尤其是在地方政府负总责的模式下，环保部门会直接约谈地方政府负责人，这一定程度上可以弥补发包体制下中央环保政策在科层传递过程被地方逐级削弱的组织弊端。[14]按照执法金字塔的立体模式设计，这些威慑效力逐步上升的监管工具依次为：劝服（Persuasion）—警示(Warning Letter)—民事惩罚(Civil Penalty)—刑事惩罚(Criminal Penalty)—暂停许可（License Suspension）—吊销许可（License Revocation）。参见王灿发主编：《〈新环境保护法〉实施情况评估报告》，中国政法大学出版社2016年版，第113-150页。[86]有学者将地方政府负总责解释为一种剩余监管权(Residual Regulation)，亦即当某一环节出现监管真空或权力争夺时，地方政府要统一担负起兜底性的监管责任。马迅、杨海坤：《行政约谈实效性的保障机制建构》，《山东大学学报（哲学社会科学版）》2017年第1期。

进入专题： 社会性规制 执法金字塔 回应性规制 。省食品药品监督管理局可以直接对行政相对人和下级政府分管领导及食品药品监管部门相关负责人进行约谈。[35]有研究者持类似观点，认为如果关键信息基础设施涵盖商业网络，范围过宽，可能使其关键性大打折扣。

[67]有研究者指出，在美国，所有化工工厂和航空公司，大部分的电力企业和电力运输资产，以及许多港口装卸及核设施，均为私主体拥有，合作成为必然，而非一种选择——尽管合作的性质和条件可以在很大范围内发生变化。2017年7月10日，国家互联网信息办公室又发布了《关键信息基础设施安全保护条例（征求意见稿）》（以下简称《保护条例（征求意见稿）》），目前还在讨论和审议过程中。[86]参见朱芒、陈越峰主编：《现代法中的城市规划——都市法研究初步》，法律出版社2012年版，第1页以下。完成保护关键信息基础设施的行政任务，需要平衡安全与发展、秩序与自由等重要价值。

政府规制虽能取得一定成效，但它不是关键信息基础设施保护的灵丹妙药。关键基础设施的物理安全保护得到了更多的关注，网络安全的保护相对而言有所削弱。

网络及其引发的科技风险等新问题给行政带来的挑战、给行政法带来的变革才刚刚开始，有关课题还需要后续跟踪和深入研究。制度设计的具体研究主要集中在保护对象、保护主体和保护方式三个方面。与福利行政相比，它由行政机关采取措施与多方主体合作确保经济社会正常运行，而不是基于申请给予生存照顾。网络安全风险信息的共享对于应对网络安全挑战至关重要。

（14）核电站、核材料和核废料。美国《国土安全国家战略（2002）》详细列明了13类关键基础设施部门和新增的一些重要资产等。关于如何实现网络安全的问题，先后有两种代表性的主张。互联网全网开放且互联互通，因此存在集体行动的难题。

[38]其后，克林顿政府第13010号行政命令《关键基础设施保护（1996）》描述了8类关键基础设施。[51] 在我国网络安全法起草过程中，有学者指出，在程序性制度框架方面，应规定确定关键基础设施行业范围的基本制度及标准，规定确定具体关键信息基础设施的标准及程序并实行及时更新的原则和制度。

《保护条例（征求意见稿）》第40条第1款同样规定了抽查检测评估制度。在识别和指定关键信息基础设施后，各国立法和战略都要求进行相互依赖性、脆弱性与风险分析。

值得充分关注的是，审查的范围如果过于宽泛，将会不当加重市场主体的负担，影响市场效率。（二）关键信息基础设施的审慎动态调整 对处在网络与信息化不同发展阶段的国家而言，关键信息基础设施的识别和指定有着各自的特点。私营部门也具有创造性的天赋，能够开发出信息系统、免疫程序软件、检测设备和创新技术，以保卫国土安全。[12]更早时候，有学者主张立足于预防和控制风险，以程序保障为重点，设计过程控制的制度。二是在公私合作中寻求双方均可接受的问题解决方案时，无法在目的—手段关系中提供有效的指引。[19]参见孙佑海：《我国网络信息安全立法急需解决的若干重大问题》，《中国信息安全》2014年第9期。

[英]伊丽莎白·费雪：《风险规制与行政宪政主义》，沈岿译，法律出版社2013年版，第1页以下。但是，基础设施广泛互联互通之后，网络空间和物理空间深度融合，单纯依靠政府为主导的命令—控制方式，可能无法有效完成关键信息基础设施保护的行政任务。

[17]第三，在保护方式上，有学者认为，网络安全法应授权国家网信部门和相关行业主管部门开展与私有关键信息基础设施运营者的合作，建立网络安全信息共享制度。从总体上而言，它既要通过对私主体加以规制以实现基本安全，又要以担保行政的方式补充性地提供网络安全这一新型公共品，有时甚至以给付的形式直接提供。

就此，美国最早进行了探索，其他一些国家也结合各自国情作出了有针对性的界定，总体上遵循的都是系统—分类的思路：先基于国家功能及其面临的风险，系统确定关键信息基础设施部门。在现代法治国家，国家承担分配与给付的任务。

其实，组织架构的顶层设计任务也很难由《保护条例》来完成。[22] 关键信息基础设施不同于一般设施与网络服务，它是国家安全、稳定的基础，如果受到攻击，可能导致网络运行发生障碍，进而影响国家安全、国计民生和公共利益。联邦信息安全局从属于德国联邦内政部，负责国家层面的信息安全。

[85]参见张敏：《我国关键基础设施保护立法定位与内容的思考》，《信息安全研究》2015年第2期。任何国家，即使是保护能力最强、防范严密的美国也承认不可能完全不受网络攻击。

设立国家网络安全委员会作为重要的常态化跨部门机构协调预防性措施与跨学科的网络安全，联邦首相与外交部、内政部、国防部、经济与技术部等部部长和各联邦州的代表参与其中，商界代表被邀请作为准成员，必要时学界代表也会加入。[65] 关键信息基础设施并不都是政府基础设施或公有设施，有大量的所有者或运营者是私主体。

[14]参见刘金瑞：《我国网络关键基础设施立法的基本思路和制度建构》，《环球法律评论》2016年第5期，第116页以下。计算机、通信技术与互联网知识技能的推广使用，使得网络攻击技术和能力很容易被个体掌握，攻击成本显著降低。

在凯恩斯主义引发滞胀，以美国和英国为主的国家大力推行民营化后，私主体提供公共品的现象大量出现。从维护和保障人民利益的角度界定关键信息基础设施，也使得关键信息基础设施法律保护的正当性基础更为坚实。国家安全的问题意识、经济社会生活的发展阶段和特点都将对其产生影响。我国网络安全法第39条第3项规定了网络安全信息共享制度。

[4]如果说互联网已经成为了经济社会发展的基础设施，那么网络安全就是这个以互联网为基础的时代的公共安全。[37]参见陈爱娥：《行政法学作为调控科学——以行政组织与行政程序为观察重心》，载台湾行政法学会主编：《行政法学作为调控科学》，台湾元照出版公司2018年版，第5页。

[11]参见王胜俊：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国网络安全法〉〈全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定〉实施情况的报告——2017年12月24日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上》，《中国人大》2018年第5期，第14页。在此之前，关键基础设施与重要资产都配备有相应的行政主管部门，只不过当时的行政主管部门不需要处理网络安全保障事务。

[82] 工业化和城市化发展到一定程度之后，事前许可制度得到了广泛运用。《保护条例（征求意见稿）》在此基础上规定了运营者采购网络产品和服务的网络安全审查制度，要求运营者与提供者签订安全保密协议。

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